努力践行科学发展观 自觉满足人民群众的立案审

  　一、强化立案审判职能，实现立案机构职能统一

  　必须进一步规范中、基层人民法院立案机构的职能。根据最高人民法院的有关规定，结合多年来的实践，中、基层人民法院立案机构的主要职能：一是一、二审案件的受理审查与登记立案；二是管辖权的确定和管辖争议案件的审理；三是立案调解；四是审判工作流程管理；五是涉诉信访事项的协调处理以及相关申诉和申请再审案件的审查。另外，各地法院可以根据审判流程管理工作的开展情况，承担诉前保全、排期开庭等任务。中基层法院立案机构在完成上述任务时，必须统筹兼顾，不能顾此失彼。有的法院成立了专门的审判流程管理机构，既加强了案件管理，又区分了审判业务和行政管理，具有一定的合理性。有些法院赋予立案庭调卷、送达、书记员和陪审员管理、诉讼服务等行政性工作，在完成这些工作时，不能本末倒置，弱化立案审判职能。

  　必须进一步强化高级人民法院和最高人民法院立案机构的职能。与中、基层人民法院相比，高级人民法院和最高人民法院立案机构主要承担执法办案、指导协调、审判监督等任务。其主要职能：一是一、二审案件的受理审查与登记立案；二是管辖权的确定和管辖争议案件的审理；三是申诉和申请再审案件的审查处理；四是涉诉信访事项的协调处理；五是以审限跟踪为主的案件流程管理。上述五项职能虽然与中、基层法院的职能大致相同，但重点却有明显区别。民事诉讼法修改后，申请再审案件的审查职能成为高级法院和最高法院立案机构的重要职能。

  　必须做到同级法院立案机构职能的统一。上下级法院立案机构的职能可以大致相同、各有侧重，但是，同级立案机构职能应当统一。目前，全国法院立案职能不统一的问题反映在以下几方面：一是同级立案机构的名称不统一，有的名称缺乏科学性、准确性。二是职能发挥不全面、不平衡，顾此失彼。三是审判流程管理缺乏统一规范，在案件分配、排期开庭、送达保全、审限跟踪等方面做法不一。四是一些法院的再审审查工作存在边缘化问题，有个别高级法院将立案审判机构的再审审查职能取消或者弱化，这种做法是与最高人民法院的要求相违背的，是立案职能不到位的典型表现。上述问题要认真研究，坚决纠正。

  　二、强化涉诉信访机制，实现诉访分离标准统一

  　涉诉信访工作事关人民群众切身利益，事关宪法和法律的维护，事关社会和谐稳定大局，必须认真全力做好。各级法院应从克服制约涉诉信访工作有效开展的源头性、体制性、机制性、保障性障碍入手，强化四项工作机制。

  　一是健全源头治理的长效工作机制。应当牢固树立预防为主、源头治理的工作思路，加大涉诉信访预防力度。一要引导诉讼群众通过更为便捷的人民调解、行政调解等其他多元纠纷解决机制化解矛盾。二要大力提高审判质量，强化诉讼调解和对当事人的程序保障。三要落实判后答疑制度，由案件原承办人当面向来访人释明判决理由，做好服判息诉工作。四要进一步明确责任归属、强化责任落实。

  　二是建立诉访分离工作机制。建立健全诉访分离工作机制，最根本的是要建立全国诉访分离的统一标准。一般而言，属于本级法院管辖，具有起诉、上诉、申诉与申请再审内容的来访，属于诉的范畴，除此之外的应属于访的范畴。应针对诉与访，采取不同的工作思路、工作模式和工作方法，提高涉诉信访工作成效。最基础的工作，是对诉和访编立不同的案号字号，调整司法统计口径，将程序内的诉从信访中分离出来。通过建立健全诉访分离工作机制，使涉诉信访统计数据更加精确，工作对象更加明确，引导当事人依法行使诉权。

  　三是加强分类处理，完善接待分流机制。合理分流初信初访与重信重访，对初信初访，优先受理、优先接谈、优先办理，对重信重访，应登记建档，查找原因，研究对策。对越级上访，引导上访人回到当地解决问题。对“人案分离”案件，应加强协同配合，及时通报情况，共同做好工作。加强交办案件的追踪督导，使信访督查督办常态化。

  　四是建立新形势下的信访终结机制。各地法院应大力推动建立“党委领导、法院理诉、政府解难、多元化解”的信访工作机制。一方面，充分发挥职能作用，认真审查处理各类信访案件，及时纠正错误裁判，满足人民群众的司法需求，努力化解大部分涉诉信访案件；另一方面，对于司法救济途径已经穷尽的信访问题，及时向党委报告，在党委的统一领导下，各部门共同参与，齐抓共管，合力解决，实现涉诉信访案件的终结。

  　三、强化再审审查工作，实现审查程序标准统一

  　面对申请再审案件大量增加、审查处理难度加大的新形势，各级法院应从以下四个方面认真做好再审审查工作。

  　一是树立科学的审查理念。充分保障当事人申请再审的权利，只要符合法定受理条件的，就要启动审查程序，依据法定程序和标准进行审查。既要充分维护正确生效裁判的既判力，又要让符合法定条件的案件进入再审。在工作中，应当正确把握法律标准与群众标准，对于符合法律标准的案件，及时裁定进入再审；对于不符合法定条件但群众诉求合理的，可以在审查程序中协调处理。

  　二是科学划分再审程序阶段。修改后的民事诉讼法将审判监督程序划分为再审审查和再审审理两个程序阶段，二者既有联系，又有区别。再审审查程序是基于当事人的再审申请，再审审理程序是基于人民法院的再审裁定，两阶段的启动标志不同。再审审查阶段的任务在于确定再审事由是否存在，再审审理阶段的任务在于确定是否需要改判，两阶段的任务不同。再审审查适用统一的再审审查程序，再审审理需要分别适用第一审或第二审程序，两阶段适用程序不同。基于二者的任务、功能不同，最高人民法院历次会议强调实行再审立、审分立的原则，强调各级法院立案机构再审审查职能必须到位，这一决策应当继续坚持。

  　三是统一裁定再审的标准。当前，对当事人提出的再审申请裁定再审的标准不统一的问题仍然存在，一些法院把“确有错误”作为依据民事诉讼法第一百七十九条裁定再审的标准，这是对法律的误解，既不利于统一规范再审程序，又不利于规范申请再审秩序，必须尽快纠正。按照民事诉讼法第一百七十七条的规定，上级法院和本院依职权启动再审的标准是生效裁判“确有错误”，一般理解为生效裁判在认定事实、适用法律方面存在必须纠正的重大错误，标准相对严格。而依当事人的再审申请裁定再审的标准是“符合法定再审事由”，这些法定再审事由，不一定能得出生效裁判“确有错误”的必然结论，只要再审申请符合法定事由，就应当裁定再审。

  　四是努力提高审查的质量和效率。要切实解决调卷难的问题，除明确专人负责调卷工作外，还可以简化调卷形式，缩小调卷范围，在确保真实的前提下，采用传真、复印、电子文本等方式报送卷宗材料。法官及合议庭成员还可以采取到原审法院集中阅卷、听证、审查处理案件的工作模式，提高办案效率。对于经审查申请书、答辩意见足以确定再审事由是否成立的，可以径行裁定。

  　四、强化立案调解工作，实现调解规则统一

  　去年十月，周永康同志批示指出：“调解优先应作为法院审判工作的一项原则，树立调解是高质量审判的思想。”不久前，王胜俊院长就立案调解工作专门批示：“对立案调解工作，一些法院已进行了成功的实践，最高人民法院可进行部署，逐步推开。”2008年至2012年《人民法院五年工作规划纲要》（稿）进一步明确：积极探索立案调解的规律，制定《关于人民法院立案调解工作若干问题的规定》，统筹当事人诉权保护与和谐社会建设，司法裁判与多元纠纷解决机制的关系，夯实人民法院的第一道防线。这为各级人民法院大力开展立案调解工作指明了方向，提供了依据。各级法院应当把立案调解作为中、基层人民法院立案机构的重要职能，全面开展这项工作。

  　立案调解是人民法院在民事案件依法起诉后至开庭审理前，应一方当事人请求或征得双方当事人同意，组织当事人在平等自愿的基础上解决纠纷的诉讼活动。其根本性质是一项诉讼活动。调解的阶段是在立案之后至开庭审理之前，也包括立案审查阶段的调解；调解的案件既可以是适用简易程序的案件，也可以是适用普通程序的案件；调解的期限一般不超过20天，视情况可长可短；调解人员可以是法官、法官助理，也可以邀请有关组织和个人协助调解或主持调解。应该强调的是，为了防止借调解之名强抢管辖权，立案调解的案件必须属于法院主管和受诉法院管辖。要搞好人民调解与诉讼调解的有效对接，有条件的法院可以选聘部分人民陪审员、律师、退休法官担任专职调解员，业务上由立案机构进行指导。

  　五、强化受理管辖工作，实现立案标准统一

  　各级法院应从以下几方面继续做好受理审查工作：一是正确理解和把握受理条件，防止不当抬高或降低受理标准，指导当事人正确行使诉权，加强风险告知，增进当事人对审判工作的理解。二是做好受理标准的类型化研究，为各类案件制订明确统一的受理标准，防止出现“同类案不同立”的现象。三是加强对新型疑难案件受理问题的调查研究，关注经济社会发展中的新情况、新问题，逐步明确新类型案件的受理界限，对于已有明确法律依据或者受理条件成熟的，应依法受理，审慎、稳妥、公正、高效地做好新类型案件受理工作。

  　在管辖审查工作中，一是严格执行级别管辖制度，慎重下移案件管辖权，继续推进级别管辖裁判机制改革。二是继续落实管辖争议案件由立案庭归口审理，立案庭在审理管辖权争议案件时，应主动与相关审判庭沟通。三是统一管辖争议案件的裁判标准，从维护生效裁判稳定性的高度加强立案阶段管辖审查工作，合理行使释明权，充分保障当事人的管辖异议权。认真研究合同履行地、侵权行为地等管辖连接点的适用情形，防止不当扩大解释违法行使管辖权。上级法院应加大监督指导和指定管辖的力度，对故意违反管辖规定的裁判依法予以纠正。

  　六、强化立案队伍建设，实现执法办案指导思想统一

  　为适应新形势的要求，各级法院必须大力加强立案审判队伍的政治思想建设，教育干警坚持“三个至上”的指导思想，紧密联系立案审判工作实际，不断深化对科学发展观的认识，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为立案审判工作的出发点和落脚点。加强法官的业务能力建设，注重开展业务培训，尽快使业务水平达到一个新高度，培养一支既懂政治又懂专业的立案审判队伍。按照“科技强院”的要求，充分发挥局域网络功能，推行案件流程网络化管理，加快实现公文流转无纸化进程，实现公文的网上起草、签发、传输、生成。加强档案信息化建设，一审案件诉讼材料要全部录入计算机管理系统，逐步实现电子文件和电子文档网上归档、上下级法院网上调阅卷宗。充分利用网络平台，推行远程立案和远程接访，方便群众诉讼。

  　（本文节选自苏泽林同志2009年1月13日在全国法院第二次立案审判工作会议上的讲话）